白龍 周林剛
馬克斯·韋伯認為，官僚制一旦完全得到確立，就會成為最難以摧毀的社會結構。如果我們將文革理解為毛澤東有意識地摧毀文官系統以期延續無產階級革命的嘗試，那么，這段歷史正好從另一個角度無可辯駁地佐證了韋伯的這個論斷，因為這一嘗試支付的成本實在太高。文革之后，文官系統很快重新建立起來。1979年突擊立法的七部法律中，四部是與重建文官系統相關的，即地方組織法、選舉法、人民法院組織法、人民檢察院組織法。
然而，對1978年以來中國的文官系統，不能簡單地以“重建”或“恢復”這樣的視角來觀察。這個官僚系統不但在持續壯大，而且在走向封閉。在韋伯的政治思想框架中，有一個政治的環節——不論是具有卡里斯瑪特質的領袖，還是作為政治家競技場的民選議會——高居于官僚體制之上，以與官僚制不同的政治邏輯運作，駕馭并主宰這部現代機器。但是，就中國的情形來看，立法機關這個政治機構同樣卷入了官僚化的邏輯之中。這一發展趨勢不能通過普遍的理性化進程加以解釋。符合這個理性化大趨勢的，只是部分嚴格意義上的技術性方面；而在另外一些問題，盡管也以技術面目呈現出來，卻只是由于民主不足造成的。在此，官僚化的技術面向乃是民主正當性的替代品。
本文的目的，是通過對1979年以來中國立法機構及其人員構成、立法內在邏輯的考察，試圖說明：作為中國特色官僚體系中的一環，“立法官僚”群體開始作為文官系統的一部分興起；立法機構和立法過程也受到了官僚化進程的影響，產生了“技術化立法”的時代特征。盡管在中國語境中，“官僚”或“官僚化”常常含有道德貶義，但本文僅在政治社會學的意義上使用它，而不含任何道德色彩。
一、立法機構的變遷
立法機構內部專門機構的設置，是官僚化趨勢的制度載體。在此，試以全國人大法律委員會、全國人大常委會法工委等立法操作部門為例，對此作一說明。
1979年2月23日，第五屆全國人大常委會第六次會議決定成立全國人大常委會法制委員會。3月19日第一次全體會議之后，法制委員會在三個月的時間里突擊制定了七部法律。同年6月18日，五屆全國人大二次會議對這七部法律進行了審議，并于7月1日通過。作為過渡時期的產物，這一時期的法制委員會扮演了實際立法者的角色，但是對于其法律地位、工作職責、立法權限和程序，憲法及相關法律還沒有明確規定——根據1978年憲法第22條和第25條規定，立法權集中于全國人大，常委會只能制定法令，不能制定法律。
1982年憲法通過以后，根據第58條之規定，全國人大和全國人大常委會行使國家立法權。1983年6月，第六屆全國人大第一次會議決定設立全國人大法律委員會（簡稱法律委）。按照1982年全國人大組織法第37條第3款之規定，法律委員會的職責為：統一審議向全國人大或者全國人大常委會提出的法律草案；其他專門委員會就有關的法律草案向法律委員會提出意見。
為什么要在全國人大下面設置一個專門的法律委員會呢？據原全國人大法工委主任顧昂然回憶，一是因為人少，便于分門別類討論問題；二是專門委員會成員對有關問題比較熟悉，研究能更深入；三是便于提議案的單位和部門列席專門委員會的會議，發表意見。
在這種情況下，法制委員會已經完成其作為立法部門的過渡時期使命，因此，1983年9月2日，第六屆全國人大常委會第二次會議將其改名為法制工作委員會（簡稱法工委）。 根據全國人大組織法第28條之規定，常委會可以根據需要設立工作委員會。工作委員會的主任、副主任和委員由委員長提請常委會任免。
法律委和法工委的區別在于，首先，兩者機構性質不同。法律委是人民代表大會的常設工作機構，而法工委是人大常委會的一個內設辦事機構；第二，職責和法律地位不同。法律委的職責是在本級人大及其常委會的領導下，研究、審議和擬定有關議案等，而法工委不是提議案的主體，也不享有對議案審議的職權，其主要職責是協助常委會做好有關方面具體工作，如立法前的意見征集、執法檢查等；第三，組成人員不同，法律委的成員由同級人大代表組成，其中有相當的委員還是同級人大常委會的委員，而法工委的組成人員是按相應的行政級別由人大常委會任命產生的。
但是這些“規范上”的差異并不能說明問題的本質。上引顧昂然的說明提出了法律委的三項功能：審議、專業知識、吸納部門意見。在這三項功能中，專業知識可以歸入官僚化趨向，這一點較為明顯，無需贅述；但吸納意見，尤其是部門意見這一方面，需要加以強調。從這項功能，我們得以審視日常政治實踐中習以為常的一些現象，比如部委在立法過程中對立法權的爭奪，實質上已經落入制度設計者最初構想范圍之內。所以，我們不妨認為，法律委這一似乎有意區別于法工委這個官僚機構的部門，實際上正是為了將其他官僚機構納入立法過程之中。至于審議這項功能，也必須放在法律委作為一個專門機構的角色上來理解，而且它的成分正是由專業知識、意見吸納這兩個方面來確定的。
按照韋伯在《支配社會學》中的定義，典型意義的官僚是由上級任命的。由被支配者選舉出來的官僚，不是純粹的官僚類型。從這個角度看，全國人大法律委員會并不符合這一定義。但是應當注意，根據全國人大組織法第35條第3款之規定，各專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由主席團在代表中提名，大會通過。至少從我國的政治實踐出發看，這種“提名”帶有很強烈的任命含義。另外，全國人大組織法第35條又規定，各專門委員會受全國人大領導；在全國人大閉會期間，受全國人大常委會領導。因此，本文將作為專門委員會的法律委也視為中國官僚制的組成部分。
二、人事與制度
錢穆認為，要講一代的制度，必先精熟一代的人事。立法機構的內部變遷，還需要由人員構成這個更具體的現實方面來充實。機構的性質在一定程度上決定了人員的行為方式，而人員自身的特質，也同樣會塑造這個機構的性格。通過統計1983年以來全國人大法律委員會主任委員名單，和1979年以來全國人大常委會法工委歷任主任名單，可以得出以下初步結論。
1.職業立法官員的興起
在第五、六、七屆全國人大時期，法律委主任委員或法工委主任均由全國人大常委會副委員長兼任。也就是說，這段時期的立法工作基本是權力主導型，直接貫徹中央意志，據彭真回憶，鄧小平也曾一度直接過問立法情況。
第八、九屆全國人大時期，這一情況發生了改變。法律委主任委員不再由全國人大常委會副委員長兼任，主任委員亦沒有在任職屆滿后任副委員長。兩位法律委主任委員薛駒、王維澄具有相似的任職背景，即都從事過黨政工作，并都在黨內意識形態部門歷練過。某種程度上反映出這一時期的立法工作“政治優先”的特點。
除第八、九屆全國人大法工委主任顧昂然因年齡原因退休外，從第十屆全國人大開始，法工委系統出身的官員開始登上法律委主任委員的職位。這一跡象可以看作是職業立法官員興起的標志。
職業立法官員具有足夠的職業訓練和良好的法學背景。以十屆全國人大常委會法工委主任、十一屆全國人大法律委主任胡康生為例，上世紀80年代末他就在全國人大常委會法工委工作，歷任民法室副主任、主任、法工委副主任，是黨內著名立法專家。民法學家梁慧星曾回憶，1990年10月，最高人民法院在武漢召開第四次全國民事審判工作會議，胡康生、王勝明（時任民法室副主任）也應邀出席會議。三人私下會談時就制定民法典達成共識。
現任法工委主任李適時也同樣具備這樣的特點。李系外交學院外交業務系國際公法專業、中國人民大學法學院民商法學專業畢業，擁有法學博士學位，1984年~2003年一直在國務院法制辦工作，有著典型的法律官員履歷。
2.法學家立法者的出現
通過對1983年以來全國人大法律委員會歷屆組成人員的分析，還可以反映出另一個特點，即法學家立法者的出現和增多。第六屆全國人大期間，副主任委員中有兩名職業法學家——張友漁和錢端升。張友漁曾任國共談判中共代表團顧問、《新華日報》社長、中國社科院法學所首任所長等職，是一個政治和法學資歷都很深厚的人物。這兩點——即“又紅又?！薄彩恰胺▽W家立法者”群體的構成要件。錢端升1924年獲哈佛大學哲學博士學位，回國后曾任北京大學法學院院長、北京政法學院院長等職，曾參與1954年憲法起草。
在第八屆全國人大期間，隨著經濟領域立法的加強，一些經濟學者如厲以寧開始出現在法律委員會組成人員名單中，但這一趨勢沒有得到維持。
到了第十一屆全國人大期間，法學家群體占副主任委員和委員的比例有所調整。遵循的原則似乎是：法學家都安排為法律委委員，副主任委員由職業立法官員和退休官員擔任。在人員比例上，12個委員中職業法學家占6位，分別是民法學者梁慧星、王利明，法理學者石泰峰、信春鷹、徐顯明，刑法學者周光權。在7名副主任委員中，喬曉陽、李適時等人都是法工委系統資深立法官員。
3.立法的封閉趨勢
從人員職業構成上看，30余年來全國人大法律委的組成人員呈開放的趨勢，亦即從最初的權力主導型向協商型改變，尤其是職業立法官員和法學家立法者的出現和固定，以及有著地方黨政領導、行業或部門履歷的委員加入，使立法過程本身呈現出一定程度的辯論和博弈色彩。
但是，這種程度有限的開放性只是表面現象，專業化、技術化趨勢造就了新的封閉性。相對于更大范圍內的民意汲取方面，立法知識這種“支配性知識”的專業化地位，導致立法官僚及其議事規則仍是封閉的。這種封閉表現在立法上，一方面是具有極高的立法效率，另一方面則是話語的封閉，在此，產生了一系列內在于立法者思想內部的價值取向，如法治主義話語、技術主義傾向，以及全球化意識等，這些價值取向在今后的立法中將產生不可忽視的影響。
施路赫特在論及韋伯關于官僚制的論述時指出，隨著理性化和支配性知識地位的增強，官僚制本身將通過降低專業知識及業務性知識的權力地位的方法予以稀釋，如官員的選舉罷免、縮短任職期限、輪調、嚴格的委任制等。在中國，這種民主的稀釋機制在規范的層面也建立起來了，但發揮的實效卻并不明顯。專業化的支配性知識不但不易被稀釋，反而可能更改稀釋機制自身的邏輯。這一點，我們尤需注意當下中國政法意識形態當中“科學”范式的重要地位。
另一方面，在韋伯看來，不可避免的是，即使在稀釋機制發揮功能的情況下，支配性的知識也很可能與之進行對抗，甚至混入稀釋機制本身而使其失效。簡言之，專業的立法技術的出現及其重要性的提升，使得官僚制本身的邏輯加強了。立法草案公開征求意見的做法，根本不能作為對這一論題的反駁。僅舉社會保險法草案的征求意見為例，統計中比例最高的意見之一，即“公務員應當游離于社會保險制度范圍之外”并沒有被吸收進最后的成案。因此，公開征求意見的性質，實際上只是科學家的一項田野調查工作，恰恰落在支配性知識的陰影之內。
值得注意的是，在全國人大法律委、全國人大常委會法工委、國務院法制辦等機構之間，職業立法官員有相當大的流動性。這一點在法學家立法者和這些機構以及地方黨政機構之間亦有呈現。我們隱約可以看到，這種流動性穿透了機構上的分化，正在制造出一架超越性的立法官僚機器。
三、立法的內在邏輯
立法機構在組成上的官僚化，與立法內容之間，是相互呼應的兩面。
據國務院法制辦網站“法律法規檢索系統”顯示，從1979年7月到2010年底，除憲法及其四個修正案之外，全國已制定法律581件（含已廢止法律）、行政法規1168件（含已廢止行政法規）、地方性法規18015件（含已廢止地方性法規）。根據官方表態，到2010年底，中國特色社會主義法律體系已經形成，包括現行有效法律236件、行政法規690多件、地方性法規8600多件。面對這樣一個龐大的法律法規體系，應該如何理解它的內在邏輯？
1.政治主導型立法
為了能對這一階段的立法有一個更具整體性，并且反映細節的觀察，筆者摒棄了按長時段劃分立法階段的傳統做法，以自然年份為單位制作了四張K線圖，分別反映法律、地方性法規、行政法規和部門規章每年的產生情況。得出結論如下：
經過分析可以看到，在全國人大及其常委會方面，立法數量從長時段來說呈穩定增長趨勢，每年平均20余項。但是在1993、1997、2002、2004四個年份呈激增狀態。
在地方立法方面，1979年的地方組織法賦予省、自治區、直轄市人大及其常委會制定地方性法規的權力，這是中央—地方關系在立法體制上的反映。調整地方性法規30余年來整體也呈穩定增長狀態，但是在1994，1997，2002，2004四個年份呈激增狀態，分別出臺826項，1778項，1080項和1503項。
通過法律和地方性法規的比較，我們注意到，在1993/1994，1997，2002，2004四個時間點上，二者具有相同的激增特點，這并非出于巧合。
1993年，我國第二次修改憲法，將“國家實行社會主義市場經濟”、“國家加強經濟立法，完善宏觀調控”等內容寫入憲法?？紤]到配套立法的滯后性，這次修憲可以看作是1993、1994年中央和地方立法激增的原因之一。
1997年中共十五大確立了依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略，并明確提出加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成有中國特色社會主義法律體系。這可以解釋為1997年立法激增的原因。
1999年，第三次修憲，將依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略寫入憲法；2004年第四次修憲，“三個代表”、“公民合法的私有財產不受侵犯”等內容入憲。同樣可看作是這兩個年份立法激增的原因。
因此，從這四個年份的情況來看，中國的立法主要還是政治主導型的，每次立法的高峰期都是政治導向的改變而引起。但是這里存在一個問題：1988年是八二憲法的第一次修改，將“國家保護個體經濟、私營經濟的合法權利和利益”寫入憲法。而在1988年以及之前，無論是全國還是地方，都沒有出現立法的激增，為什么會出現這一情況？
2.由行政立法推動的立法進程
為了回答這個疑問，我們需要分析一下1979年以來的行政法規立法情況。
作為最高國家行政機關，根據憲法第89條第1款之規定，國務院可以“根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令?！币虼?，制定行政法規是憲法賦予國務院的一項重要職權，也是國務院通過立法實施國家管理的重要手段。數據分析顯示，1982年~1988年，行政法規的公布數量持續走高。尤其從1984年~1988年間，增長幅度尤為突出。1982年憲法賦予國務院關于行政法規的立法權，這在立法數量上得到了迅速的反映。
換言之，1988年之前的立法任務，主要是由行政立法承擔的。在統計中我們發現，1984年~1988年這一時期的行政法規大都與經濟體制改革有關。也就是說，從1984年開始的中國城市改革，主要是靠行政法規及其背后的行政力量主導的。
部門規章的公布情況也為這一判斷提供了支持。根據憲法第90條第2款規定：各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，發布命令、指示和規章。從1984年開始，部門規章的公布呈激增狀態。一直到1987年共136項部門規章中，除一項關于國際信托的通知外，全部為海關總署制定或涉及海關。在1988年制定的49項部門規章中，也是以海關總署為主，另有經貿部、經委等部門規章。
因此，我們不妨說，中國的部門立法，乃至作為改革開放符號的立法，是從“海上”開始的。行政法規和部門規章，是中國立法的先行者和引導者，是它們而不是法律和地方性法規，走在了政治風向的前面。1979年至今中國法律層次的內在邏輯，如果從推動力上來說，毋寧說是由國務院及其相關部門的行政立法推動的，而不是由全國人大和地方各級人大及其常委會推動的。
歷史地看，30年來的立法實踐，采取了官僚體制先行的方式。政治學界常常用“政府主導型”來解釋我國的變遷模式。但是，從立法的法學角度來看，這一變遷方式是試驗性立法或立法經驗主義的表現。立法領域的官僚化現象深深地鑲嵌在這個經驗模式當中。而政治主導這個側面，揭示了立法工作的工具性地位。經驗主義的試行立法模式、立法的工具性結構定位，再加上立法民主性有限，這三者或許可以說明，何以立法的思維、體制、方式等方面，都塑造出了技術化的性格。
結語
2000年3月15日，第九屆全國人民代表大會第三次會議通過《立法法》，對全國人大、全國人大常委會立法程序等內容進行規范，確立了法律委對法律案統一審議的原則。
這一原則的形成經歷了一個曲折的過程。以1993年為標志，這一年是中國法律公布的高峰期，同時也是各專門委員會對立法權展開爭奪的一年。據顧昂然回憶，這年11月3日，全國人大常委會召開各專門委員會負責人座談會，會上提出了要不要法律委員會統一審議和法工委角色定位等問題。顧昂然在座談會上提出，一方面要加強各專門委員會對有關法律的審議，提出審議意見，一方面要加強法律委員會對法律案的統一審議，這是為了“維護法制的統一，避免各項法律相互矛盾，互不銜接”。在對法工委工作的說明上，顧昂然強調了它的任命而非選任的文官制度特點、專業性特點和工作機構性質。關于法律起草問題，顧昂然提出“基本的、重要的法要統一起草，部門參加，但不能由部門牽頭，同時要把重要問題事先研究，請示中央決定?！边@次座談會“堅持統一審議”的原則后來也貫徹到了《立法法》中（見《立法法》第18條、第31條）。
統一審議原則的確立，似乎有法制統一性這一憲法原則的充分根據，但在官僚化的背景之下，它反而強化了立法過程的封閉性，即上文提到的作為“支配性知識”的立法技術的支配地位——因為立法過程從此往后都要經過這個機構的“格式化”。隨著1997年十五大確立“依法治國”基本方略，法治話語開始成為主流媒體和官方文件中的高頻詞。與之相伴，一個技術化的立法時代，或許已然成為我們生活于其中的現實。
（作者單位：清華大學法學院）
