汪建華
數以億計的農民工是改革開放以來城市發展和經濟建設的重要主力軍。在這支產業大軍近四十年的城鄉往返遷移歷程中，有很大一部分農民工逐漸在城市穩定下來。他們不再是城市的臨時勞動力和過客。他們最核心的訴求是成為城市的主人，享有與本地城市居民平等的公共服務和福利待遇。農民工攜妻帶子，以家庭化而非個人化的方式遷入城市，是其城鎮化、市民化最重要的標志。
十八屆三中全會提出要堅持走以人為核心的“新型城鎮化”道路，可以說，是對當前社會發展形勢和流動人口發展訴求的明確回應。不過，從國家發展戰略到具體可操作政策的出臺和落地，還有很長的路要走，需要以大量嚴謹的研究工作為支撐。有鑒于此，精準把握流動人口的家庭化趨勢，詳細考察其流動過程中的主要困境和調適策略，并在體制和政策層面探求改良之道、回應其核心發展訴求，是一個關鍵而又迫切的研究課題。
流動人口的家庭化趨勢
基于歷次全國人口普查和1%人口抽樣調查數據的測算，[1]中國流動人口的總量從1982年的657萬增長到2015年的2.46億，占總人口比重從0.66%攀升至17.9%。流動人口大量增長的同時是其日益明顯的家庭化趨勢。六普數據顯示，獨自一人流動者只占家庭戶的26.76%，兩代戶、三代戶則分別占38.52%、5.04%，流動人口正從夫妻共同流動階段邁向核心家庭化階段。[2]2010、2011年流動人口動態監測調查數據也顯示，單人戶比重僅占四分之一左右。2011年，流動人口的平均家庭規模為2.46人，兩代以上家庭戶比例為52.3%，47.1%的被訪者實現了整個核心家庭的遷移。[3] 新生代流動人口家庭化趨勢似乎更強。在2014年的監測調查數據中，近九成已婚新生代流動人口夫妻共同流動，61%實現了完整的核心家庭遷移。[4]
雖然不同研究數據來源不一，流動人口家庭定義和測算標準差別也很大。[5]不過，從大多數據看，流動人口家庭化趨勢在逐年增強。從普查數據看，1990年流動人口生活在純外戶[6]中的比重僅為7.44%；2000年則提高到46.06%，其中與配偶、子女共同居住的戶主分別占64.36%、61.49%。[7] 同樣的趨勢也在武漢、北京等城市的調查數據中得以印證。[8]
在普查數據中，流動兒童數量的增長速度卻相對有限。2010年中國0?14歲流動兒童2291萬，比2000年增加881萬。不過，流動兒童數量在流動人口總體中卻占比不高，僅為10.35%，反而比10年前降低了3.43個百分點。與之形成對比的卻是留守兒童規模的高速增長。2010年中國農村留守兒童5290萬，而2000年僅有1981萬。[9]
考慮到2000年以后外出打工的農民工開始大規模增長，流動兒童增長幅度遠不及留守兒童是可以理解的。此外，與流動人口長期被排斥在城市公共服務之外有關也是流動兒童增速緩慢的重要原因。不過，隨著2000年后外出打工的農民工開始在流入地穩定下來，2010年后流動兒童迅速增長，留守兒童占比則相應下降。流動人口動態監測調查顯示，2010年0?17歲流動兒童4659萬（普查數據測算結果為3581萬），2014年增長到5981萬；流動人口子女留守老家的比例由四成下降為三成。[10] 鑒于普查數據與監測調查數據測算結果差異較大，對流動兒童隨遷的規模尚難下定論。但連續四年監測調查數據的縱向比較還是可以說明，近年來流動人口越來越多地將子女帶到務工地共同生活，盡管在絕對規模的測量上可能存疑。
45?64歲的流動人口，在2010年的監測調查數據中僅為8.7%，在2014年則增長到12.7%，這可能預示著三代家庭戶的增多。不過65歲以上的流動老人所占比例非常少，且在四年間有所下降（從0.3%降至0.2%）。[11]這顯示在流動家庭中，老人更多地通過工作和家務為子代提供支持，到了需要贍養的年齡，則大多要回到老家，減輕子代的生計壓力。
在總體趨勢之外，區域與城市類型差異在對中國流動人口家庭化趨勢的分析中也是不可忽略的。
對2011年流動人口動態監測調查數據的分析表明，相對而言，中部地區、跨縣流動者，家庭規模最大、代數最多、家庭結構最復雜、完整核心家庭流動比例最高、家庭流動批次最少、批次間隔最短；東部地區、跨省流動者則相反。在東部相對較發達的省份（北京、上海、天津、江蘇、浙江、廣東），跨省流動人口占70%以上。[12]沿海發達省份大城市的公共服務資源本就緊張，跨省流動者要想獲得流入地公共服務更是難上加難，這些地區流動人口的家庭化無疑面臨著巨大的制度障礙。
大中小城市間的差異也值得重視。2014年南京大學農民工抽樣調查覆蓋東中西部地區7省12個城市，2017個樣本。統計結果顯示，相比大中城市，小城市農民工的家庭化趨勢最強，這體現在農民工“與家人同住”、“與配偶同住”、“與子女同住”、“與父母同住”、“家庭代數”、“核心家庭共同居住”等各個指標上。家庭化趨勢未在大城市與中等城市之間呈現顯著的差異。但大城市農民工“與子女同住”、“與父母同住”的比例相對較低，一代戶較多，三代戶較少。不同類型城市間的差異可能與農民工流動的行政跨度有一定關聯。越是大城市，越可能吸引人口跨省、跨市流動，農民工家庭化的制度障礙也越大?？h區內、跨縣區、跨地市、跨省流動的農民工，家庭化趨勢依次降低。[13]
綜觀中國流動人口的家庭化趨勢，與歐美國家類似，中國的流動人口也會根據個體和家庭的收益最大化做出家庭遷移決策。[14]但同時更應注意中國流動人口的遷移在制度和文化情境層面的特殊性。
從制度上看，戶籍和城市公共服務資源的可及性對流動家庭化的影響最為關鍵。東部沿海發達城市相比內陸城市，大城市相比小城市，異地城鎮化、跨省流動者相比就近城鎮化、市縣范圍內流動者，更難在流入地獲得教育、醫療等方面的公共服務資源，社保接續轉移、異地高考等也面臨更多障礙。[15]
從文化上看，傳統的家庭觀念和孝道倫理仍然在一定程度上左右了農村夫妻的“外出-留守”安排。他們既要考慮自己在賺取生計、贍養父母、照料子女方面的責任和角色，也要評估父母在農業生產和照看子女方面的可能性。比如，當子女處于嬰兒期時，妻子更可能選擇留守照看，此后夫妻雙方更有可能外出打工；丈夫更可能因為有年幼子女而外出，妻子則更可能因此而留守，正所謂“男主外、女主內”；倘若丈夫是長子或獨子，夫妻外出可能性也就更小。[16]
流動家庭的困難與調適方式
流動人口的家庭化、城鎮化，并不僅僅體現為數字上的逐年增長。在這一過程中，子女教育、住房、醫療、贍養父母等問題都有待解決，傳統大家庭和外出務工的農民工，也不得不為此采取多方面的調適措施。
那些中西部地區和東部欠發達地區的農民工經常面臨著兩難困境。在老家附近的中小城鎮就近工作，固然比較容易實現核心家庭的團聚，并與大家庭保持密切聯系，但就業機會、薪酬待遇、發展空間往往是瓶頸。到沿海地區打工，在經濟收入和發展機會方面無疑要大為改善，但卻很難支付舉家遷移的成本、獲得流入地的公共服務，在贍養父母、撫育子女方面往往難以兼顧周全。
對于期望城鎮化的農民工而言，當前的主要選擇包括以下三種：舉家遷往沿海大城市，到沿海大城市打工同時將小孩留在老家或附近的中小城鎮，舉家遷往老家附近的中小城鎮。無論哪一種，只要牽涉買房，都離不開傳統大家庭和父輩的經濟支持。如有孩童需要撫育，則往往需要老人幫忙照料看護。父輩對子輩的支持主要包括城市購房、婚姻彩禮、隔代撫養?？梢哉f，當前年輕一輩農民工的城鎮化和家庭化，在很大程度上是建立在壓縮老人養老和醫療需求、依賴老人經濟和勞務貢獻的基礎上的。在這一過程中，代際關系嚴重不平衡，資源往下走，“子女本位”取代孝道倫理。[17]面對當前日益高昂的城鎮化成本，農民工很少嘗試向打工城市爭取基本公共服務，更沒想過如何抗議、約束推升住房及生活成本的掠奪之手，他們很自然地轉向傳統大家庭尋求解決方案；本應是社會、政府、市場間的博弈和利益調整，最后卻內化為家庭內部的代際沖突和成員犧牲。
對于那些到沿海大城市打工同時將子女留在老家或附近中小城鎮的農民工來說，傳統大家庭的支持和家庭成員之間的角色分工往往來的更復雜，且具有階段性。王紹琛等人對內蒙古赤峰市外出務工家庭的考察頗具參考價值。在小學階段，年輕夫婦外出打工，老人中選一人到城鎮看護陪讀，另一人負責農業生產。到初中階段，孩童具備一定自理能力，陪讀的現象相應大為減少，老人又回到鄉村務農。高中階段被視為孩子教育的關鍵階段，部分外出的母親很有可能在這個階段回來陪讀，同時在城區找工作，老人如身體允許則仍然操持農務。等到孫輩成家立業，則如接力賽一般，又開始一個新的階段。[18]
對于那些處于離散狀態的家庭而言，如何在家庭成員間維系感情、處理矛盾沖突，是許多外出打工者不得不面對的問題。在學齡前將小孩帶在身邊、寒暑假將小孩接過來團聚、盡可能在農忙和春節期間回鄉、頻繁的通訊互動、寄錢買禮品等，是維系家庭成員情感、預防化解家庭沖突的常見方式。另外，外出務工者往往選擇生活在親緣、地緣網絡中，通過親友同鄉聚集的方式緩解外出打工過程中的孤獨、應對工作生活中的困境。[19]當然，這些調適策略并不能從根本上解決離散家庭的問題。
而隨遷子女在流入地的教育，則是擺在許多流動家庭面前最棘手、最緊要的問題。應該說，隨著2001年“兩為主”（解決農民工子女的義務教育問題，以流入地區政府為主，以全日制公辦中小學為主）政策的確立，各級政府逐漸加大經費投入，流動兒童的義務教育問題逐漸得到改善。2010年，6?14歲義務教育年齡段的流動兒童在校比例超過96%。2009~2015年，接近八成處于義務教育階段的流動兒童在公辦學校就讀。政府還對一些在民辦學校就讀的流動兒童予以補助。
不過，流動兒童教育還存在許多實質性的問題，解決不好，將成為未來社會發展的重大隱患。從教育階段看，學前和高中階段面臨的問題比義務教育還要復雜。學前教育沒納入義務教育體系，流動兒童入園難，入公辦幼兒園更難；而由于異地升學難、高中學位緊張，許多兒童從初二開始，就陸續選擇回到老家就讀。從區域來看，北京、上海壟斷了大量的教育資源和高招名額，珠三角因產業聚集則吸引的外來人口遠遠超過戶籍人口，上述地區的入學門檻最高，異地升學最難，流動家庭的子女教育問題最為嚴峻。從流動跨度看，那些跨省流動的家庭和兒童最容易被異地中考、異地高考政策影響。性別方面，“重男輕女”的現象在流動家庭中仍然很普遍。在義務教育階段，父母更愿意將男孩帶到流入地共同生活、接受教育，結束初中教育后，則有越來越多的女孩進城打工。六普數據表明，處于義務教育學齡期的流動兒童，男孩占比更高；然而在15~17歲這個區間，男孩占比卻陡然下降。[20]
在北京、上海、珠三角等地，公辦學校的進入門檻非常高。大部分流動兒童只能進入到民辦學?；蛘叽蚬ぷ拥軐W校。這些學校通常面臨師資不足、設施不齊、班級規模過大、課外課程和實踐機會少等問題。即便進入公辦學校，也可能存在校園歧視、難以融入、基礎差、學習跟不上之類的情況。加上異地升學問題，部分公立學校和老師并不愿意花精力培養這些孩子。外來務工者由于文化水平、經濟實力等方面的限制，在育兒方式、日常溝通、幼兒教育、家庭學習環境等方面，也往往不盡如人意。[21]當然，最大的障礙仍然來自制度層面。由于流動兒童難以進入公辦學校、無法取得異地升學的機會，即便流動家庭再怎樣努力學習中產階級的“科學育兒”方式，這些向上流動的愿望終究不過是鏡花水月般的想象。因此，所謂子女教育投入不足、家庭教養方式存在缺陷，很可能是許多流動家庭在洞察現實后的無奈選擇。[22]
流動家庭化背景下的政策討論
十八屆三中全會提出的“新型城鎮化”戰略，主要從三個方面應對流動人口的家庭化、城鎮化趨勢。一是“推動大中小城市和小城鎮協調發展”；二是實行差別化落戶政策；三是“穩步推進基本公共服務常住人口全覆蓋”，“建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制”。這無疑為中國今后的城鎮化道路指明了方向，但迄今為止也出現了一些政策爭論。
第一，是否應該有意識地控制大城市規模，發展中小城鎮？
對城鎮化道路的爭論早已有之?；卩l鎮企業發展的經驗，費孝通等人主張發展小城鎮的觀點一度影響比較大。在費孝通看來，這種“離土不離鄉”的城鎮化模式，不至于對傳統的鄉村社會和家庭結構造成破壞，也可以避免人口過于向大城市集中，另外還能有效抑制城鄉和區域間不平等。[23]不過到20世紀90年代中后期，隨著鄉鎮企業問題的暴露和對外開放步伐的加快，小城鎮逐漸式微，沿海大城市則發展迅猛，大量流動人口涌入這些城市。有論者列舉出大城市在經濟效率方面的三大優勢：投資規模經濟效應、勞動者和企業的專業化效應、勞動者自身經驗積累和相互之間的學習效應。[24]
與大城市經濟效率相伴隨的卻是日益嚴峻的社會問題，城市勞工問題頻發，鄉村社會的衰敗和留守問題也時常成為公眾輿論的焦點，凡此種種，竟比費老的預言還有過之而無不及。十八屆三中全會“推動大中小城市和小城鎮協調發展”和差別化落戶的舉措，意在嚴格控制大城市的人口規模，緩解大城市人口過多、公共服務壓力過大的問題，將流動人口導向中小城市和小城鎮，為外來人員的家庭化、城鎮化提供更為現實的土壤。這一思路得到不少學者的贊同。
有研究者重新梳理了發展中小城市和小城鎮、推動農民工就近就地城鎮化的好處：農民工社保和公共服務的轉移接續、城鄉資產權利置換將會更加容易；城鄉兼業可以提高收入，促進農村可持續發展；相應地農民工的舉家遷移和家庭團聚也很容易實現。推動中小城市和小城鎮發展的相關舉措包括：發展地方特色產業；均衡公共資源配置，提升其公共服務水平，加強基礎設施建設；推動產業向中西部地區、中小城市轉移，實現產城融合。[25]
然而有論者指出，當前政府控制大城市、發展中小城鎮的做法似乎有些操之過急，行政干預色彩過于濃厚。一方面，在一些產業與人口聚集的沿海特大城市，非但沒有增強公共服務的有效供給，反而通過提高公共服務準入門檻，進行所謂的低技能人口清理。另一方面，在許多產業基礎差、地理位置偏僻的內陸城市，地方政府紛紛大肆舉債，大量建設新城和開發區，綜合調動土地、稅收、金融等各種資源招商引資、扶持特色產業。這些低水平、重復性建設的舉措不斷浪費著地方有限的財力，最終換來的卻是產業空心化和一輪輪企業倒閉潮，將地方社會拖入巨大的系統性風險中。[26]
從經濟效率的角度看，沿海大城市的發展有著堅實的基礎，但其社會層面的問題也不可忽視。當前“推動大中小城市和小城鎮協調發展”有其社會層面的合理性，隨著一些勞動密集型產業向中西部地區轉移，中小城市和小城鎮的發展也有了一定的經濟基礎。但各級政府卻要在其中扮演合適的角色，注重公共服務的提供，減少對經濟的直接干預。以剝奪公共服務的手段強硬驅趕外來人口、以行政主導的方式大搞產業園區和城區建設，都是不尊重經濟發展和人口流動規律的行為。內地政府在承接產業轉移方面應該有序、理性，切不可盲目舉債、隨意擴張、惡性競爭、操之過急。沿海大城市應該改變計劃控制思維，直面產業集聚背景下人口必然增長的現實，完善基礎設施建設和公共服務供給。中央政府應該均衡資源布局，避免優質資源（如高考招生名額、醫療、教育）和項目過于向大城市集中；同時注重加強對流動人口（尤其大城市）基本公共服務的財政投入。[27]
第二，“戶籍化城鎮化”還是“常住化城鎮化”？
農業轉移人口市民化必須以獲得流入地公共服務為基本前提。差別化落戶與逐步推進基本公共服務覆蓋流動人口，十八屆三中全會這一戰略選擇被一些學者稱為市民化的“二維路徑”。然而這種政策思路在另一些研究者看來，仍然部分保留了以往“戶籍化城鎮化”思路，大力推動“常住化城鎮化”、將戶籍與公共服務脫鉤，才是改革的根本方向所在。[28]
首先，大多數農民工并不愿意進城落戶，尤其是在要交出承包地和宅基地的情況下。
其次，在那些想要落戶的農民工當中，主要也是對大城市戶籍感興趣，因為大城市戶籍意味著優質的公共服務。與其說農民工對城市戶籍感興趣，不如說對城市公共服務有需求。中小城市的戶籍相對農村土地的潛在收益，吸引力不足。當前差別化落戶面臨的悖論是，越是愿意向農民工放開的戶籍，農民工越不感興趣；農民工感興趣的大城市戶籍又偏偏門檻較高、難以獲得。
再者，在市場經濟下，勞動力是高度流動的，根據戶籍人口配置資源的方式，是計劃思路的延續。農民工無論流動到何地，都對公共服務有需求，因此非常有必要根據常住人口配置資源。
最后，兩種城鎮化思路爭論的實質是城市政府與農民的利益之爭。戶籍化城鎮化更符合地方政府的利益表達，農民工入戶意味著交回土地，同時地方政府可以控制入戶和人口增長的進度；常住化城鎮化則是讓農民在保留土地承包權基礎上獲得城市公共服務的城鎮化。[29]
在上述爭論的背后，我們或許也可對未來的城鎮化道路和政策改進方向略作判斷。
首先，大中小城市和小城鎮的發展應該更加均衡，但無論是勞動力密集型產業向內地轉移還是各種生產要素在沿海集聚，都自有其規律，各級政府應該致力于完善基本公共服務和基礎設施，但不應該以行政干預經濟。
其次，解決流動人口城鎮化障礙的基本點，在于改變資源配置方式，逐步突破戶籍與城市公共服務合一的社會管理制度，按常住人口配置公共服務資源。
再者，加大財政轉移支付力度，強化中央政府在教育、醫療等公共服務上的投資。當前城市公共服務的供給主要依靠地方財政，但對流動人口教育、醫療等方面的投資具有外部效應，無論是流入地還是流出地都缺乏投資激勵，加上分稅制后中央對財稅收入有強大的支配權、地方政府則面臨財權和事權不匹配的尷尬局面，因此中央政府理應強化對這些基本公共服務的投入。
最后，均衡不同區域間的資源配置對解決流動人口的非產業聚集非常關鍵。正是因為北京、上海等地壟斷了大量的優質資源，所以才擔心一旦完善公共服務供給會導致更多的外來人口涌入。減少重要資源和項目在不同區域的不平等配置，因此顯得非常關鍵。首當其沖的是分省按計劃錄取的高考招生制度。有兩條可能的改革思路可供參考：一是全國統一考試，統一按成績錄?。ó斎粚τ诓糠纸洕钒l達、教育落后的地區，可以酌情增加招生名額）；二是允許流動人口在流入地參加高考，以各省份的報考人數為主要依據確定各高校的招生名額。[30]
做出這些調整勢必觸動一部分群體的既得利益，引發一定的社會穩定風險；但如果不做這些調整，從長遠來講將損害社會公平、擴大不同群體之間的裂痕，流動人口家庭化、市民化的深層次問題也難以得到解決。漸進式的調整不失為一種折中辦法，但無論如何，均衡資源配置、推動高考招生公平化，這類議題應該盡快進入中央決策議程、盡快著手解決。
余論
本文結合既往的代表性研究，針對流動人口家庭化趨勢、問題與政策，呈現了流動家庭的現實處境，但這項研究還有進一步拓展的空間。
第一，流動人口家庭化趨勢的跟進與深化討論。借助普查數據和大型調查數據，揭示流動人口家庭化進程及其變動趨勢，固然非?；A和重要，但區域、城市類型間的差異，以及導致這些差異的歷史、政治、經濟根源，更值得關注。[31]
第二，流動家庭的生活方式與社會秩序重構。中國流動人口在鄉村與城市、城市與城市之間的遷移，將是一個漫長的過程。流動人口還遠未在城市中融入、定居下來。未來流動家庭將與鄉土社會、傳統大家庭保持著怎樣的聯系？這些家庭將如何應對城市社會中的一系列問題？是繼續借助傳統大家庭的資源內化城鎮化進程中的矛盾，還是圍繞著城市公民權生發出各種形態的抗議方式？他們將形成何種居住形態和社會關系網絡？他們的育兒方式、消費理念是與城市中產階級趨同還是有其鮮明特色？公共服務、收入等方面的差距，是否導致流動人口和戶籍人口之間的尖銳沖突？沿海大城市和內地中小城市流動家庭面臨的核心問題有何差異、與戶籍人口群體的關系有何不同？流動人口進入城市，不僅是其自身生活方式和社會網絡重構的過程，同樣也勢必引發城市內部利益分配和社會秩序的調整。
第三，政策的實踐過程。各級政府、不同政府部門和政策涉及的其他社會群體都有自己的利益，各地面臨的現實情況也不一樣，如果制定的政策不能精準把握這些群體的利益和地方民情，流動人口家庭化和城鎮化問題將很難有實質性的突破。楊東平主編的《中國流動兒童教育發展報告（2016）》，詳細考察了流動人口子女義務教育、異地中考、異地高考等政策在各地的實踐，對其中涉及的問題要害亦有分析。類似的考察也可以運用到對醫療、養老、就業等政策議題的研究中，并且還可以更深入。比如嘗試在地方相關職能部門、基層（街道、社區）進行蹲點調研，長期跟進地方政策的動態演變，深度理解城市公共服務政策與地方發展思路、政府體制之間的關系。對復雜的政策實踐過程的考察，可以為進一步的改革提供有益參考。
（作者單位：中國社會科學院社會學研究所）
